काठमाडौँ । सरकारले स्वीकृतिका लागि पठाएको संवैधानिक परिषद् सम्बन्धी अध्यादेश आइतबार राष्ट्रपति कार्यालयले फिर्ता पठाइदिएको छ । 

राष्ट्रपति रामचन्द्र पौडेलले सरकारद्वारा सिफारिस गरिएको ‘संवैधानिक परिषद् (काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि) (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०८३’ लाई पुनर्विचारका लागि सरकारसमक्ष फिर्ता पठाएका हुन् । 

सरकारले ल्याएका अध्यादेश विगतका राष्ट्रपतिले धमाधम जारी गरिरहँदा यो पटक राष्ट्रपति पौडेलले फिर्ता पठाइदिएपछि अब के हन्छ भन्ने प्रश्न उब्जिएका छन् । 

यस विषयमा संविधानविद् तथा वरिष्ठ अधिवक्ता डा. चन्द्रकान्त ज्ञवालीले राष्ट्रपति कार्यकारी नभई संवैधानिक राष्ट्र प्रमुख भएकाले अध्यादेश ‘होल्ड’ गरेर राख्न नमिल्ने तर्क गरेका थिए । रातोपाटीसँगको कुराकानीमा उनले नेपालको संविधानले राष्ट्रपतिलाई ‘कार्यकारी’ नभई ‘संवैधानिक’ राष्ट्र प्रमुखका रूपमा स्वीकार गरेकाले र संविधानको संरक्षक भएकाले सरकारले पठाएको अध्यादेश रोकेर राख्छु भन्न नमिल्ने बताएका थिए । 

उनका अनुसार राष्ट्रपतिले अध्यादेशमा रहेका विषयवस्तु हेर्ने एउटा विषय हो, तर राष्ट्रपति आफैँमा संवैधानिक संस्था भएकाले यसमा उनले राजनीति गर्न मिल्दैन । ‘कुनै पनि संवैधानिक संस्थाले राजनीति गर्दैन,’ उनले भने, ‘राष्ट्रपति संस्थाले सरकारको सिफारिसमा जे आउँछ, त्यसलाई वैधता दिने काम गर्छ ।’

संसद्मा अनिवार्य रूपमा पठाउनुपर्ने अध्यादेशमाथि राष्ट्रपतिले संवैधानिकताको परीक्षण गर्न नमिल्ने उनको भनाइ थियो । 'जारी भएको अध्यादेश सरकारले संसद्मै पठाउनुपर्ने भएकाले सरकार नै जबाफदेही बन्छ,' उनले भने, 'अध्यादेशका बारेमा राष्ट्रपति संसद्मा पुगेर जबाफदेही बन्नुपर्ने अवस्था छैन ।'

यदि त्यो अध्यादेश संसद्बाट पारित भयो र त्यसको संवैधानिकतामाथि प्रश्न उठ्यो भने सर्वोच्च अदालतले त्यो विषय हेर्ने ज्ञवाली तर्क गर्छन् । संविधानसँग ऐन बाझिएको प्रश्न हेर्न सर्वोच्च अदालतमा संवैधानिक इजलासकै परिकल्पना रहेको र अर्कोतर्फ सरकारले बनाउने कानुन र त्यसको कार्यान्वयनका विषयमा राजनीतिक रूपमा जनताले मतबाट परीक्षण गर्ने उनले प्रस्ट पारे । उनले भने, ‘संविधानले राष्ट्रपतिलाई अध्यादेशको संवैधानिकता परीक्षण गर्ने ठाउँ दिएको छैन ।’

विगतमा पूर्वराष्ट्रपति विद्यादेवी भण्डारीले तत्कालीन प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओलीको पालामा संसद् विघटनको अवस्था देखाएर संवैधानिक परिषद् सम्बन्धी अध्यादेश ल्याएर ५२ जना संवैधानिक आयोगको पदाधिकारी नियुक्ति गर्दा विवाद निम्तिएको थियो । संसद् विघटनको त्यो अवस्थामा ५२ जना संवैधानिक पदाधिकारी नियुक्ति गर्ने स्वार्थको रूपमा ल्याइएको थियो ।

तत्कालीन ओली सरकारले संवैधानिक परिषद् सम्बन्धी अध्यादेश तेस्रो पटक ल्याउन खोज्दा ६ जनामध्ये कोरम पनि नपुर्‍याई दुई जनाले पनि निर्णय गर्न सक्ने व्यवस्था राखेकोमा प्रथम दृष्टिमा संविधानले परिकल्पना गरेको म्याजोरिटीको रुल, माइनोरिटीको राइट भएको हुनाले मेजोरिटीको रुल नै हुन सक्दैन भनेर त्यो अवस्थामा संविधान नै उल्लङ्घन हुन सक्छ भनेर राष्ट्रपति रामचन्द्र पौडेलले रोकेका थिए ।

त्यसभन्दा पहिले दुई–दुई पटक केपी शर्मा ओलीले ल्याएका अध्यादेश पनि फिर्ता भएका थिए । ५२ जना संवैधानिक पदाधिकारी नियुक्ति गर्दा फेरि जस्ताको तस्तै पारित गरेर नियुक्ति भयो । दुई–दुई पटक संसद् विघटन भएर पनि संवैधानिक परिषद्का ५२ जना नियुक्ति भएका उदाहरण छन्, जसलाई सर्वोच्च अदालतले वैधता पनि दिएको देखिन्छ । त्यो समयमा सरकारले संसद् विघटन भएको अवस्थामा राष्ट्रपतिलाई झुक्यानमा पारेर संवैधानिक परिषद् सम्बन्धी अध्यादेश जारी गरेको थियो । अहिले पनि सरकारले संवैधानिक परिषद् सम्बन्धी अध्यादेश जारी गरी 'संसद्मा पेस गर्छु' भनेका कारण राष्ट्रपतिसँग रोक्ने अधिकार नहुने संविधानविद् ज्ञवालीले तर्क गरेका थिए । 

अध्यादेश जारी गर्ने प्रक्रियामा राष्ट्रपतिको भूमिका ‘अभिभावक’को भए पनि अन्तिम निर्णयको अधिकार भने कार्यकारिणीकै हुने डा. ज्ञवाली स्पष्ट पार्छन् । उनका अनुसार राष्ट्रपतिले अध्यादेशमा संविधानको गम्भीर उल्लङ्घन भएको देखे एक पटकका लागि मन्त्रिपरिषद्लाई सल्लाह दिन वा पुनर्विचारका लागि फिर्ता पठाउन सक्ने संवैधानिक छिद्र छ, जुन आइतबार राष्ट्रपति पौडेलले प्रयोग गरेका छन् । 

संविधानमा भएको व्यवस्थाअनुसार सरकारले अध्यादेश सिफारिस गर्ने हो । आकस्मिक रूपमा कानुन बनाउने अधिकार राष्ट्रपतिलाई पनि छ, तर सरकार अर्थात् मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा मात्रै राष्ट्रपतिले त्यो अधिकार प्रयोग गर्न सक्छन् । 

ज्ञवालीका अनुसार तत्काल केही गर्न आवश्यक परे राष्ट्रपति सन्तुष्ट भएर कुनै पनि सर्त नराखी अध्यादेश जारी गर्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था धेरै मुलुकमा छन् । भारत, बंगलादेश, पाकिस्तानलगायत मुलुकमा यस्तो व्यवस्था छ । संसदीय अभ्यास भएका र आलंकारिक राष्ट्राध्यक्ष भएको मुलुकमा यो खालको व्यवस्था छ । अध्यादेश जारी गर्ने आलंकारिक राष्ट्रपति कतै पनि जिम्मेवार हुनुपर्ने र जवाफदेही बन्नुपर्ने व्यवस्था हुँदैन ।

‘राष्ट्रपति संविधानको संरक्षक र पालक हुनुहुन्छ । उहाँलाई कुनै विषय चित्त बुझेन भने यसलाई यसरी मिलाएर ल्याऊ भन्न सक्नुहुन्छ,’ डा. ज्ञवालीले भने, ‘तर यदि सरकारले फेरि उही अध्यादेश हुबहु राष्ट्रपतिसमक्ष पठायो भने संवैधानिक राष्ट्रपतिले त्यसलाई स्वीकृत गर्नैपर्ने बाध्यता रहन्छ । अध्यादेश संविधानसँग बाझियो वा बाझिएन भनेर अन्तिम फैसला गर्ने अधिकार राष्ट्रपतिलाई हुँदैन ।’

डा. ज्ञवालीका अनुसार यदि सरकारले ल्याएको अध्यादेश वा विधेयक प्रथम दृष्टिमै संविधानको घोर उल्लङ्घन छ भने राष्ट्रपतिले त्यसलाई तत्काल रोकेर परामर्श गर्न सक्छन् । तर, संविधानअनुसार अध्यादेश आएको अवस्थामा राष्ट्रपतिले होल्ड गरेर राख्न मिल्दैन । ‘संविधानको संरक्षकको हैसियतले उहाँले प्रथम दृष्टिमै संविधानको उल्लङ्घन भयो भने प्रधानमन्त्रीलाई छलफलका लागि बोलाउने र संवैधानिक गाँठो फुकाउने काम गर्न सक्नुहुन्छ,’ ज्ञवालीले भने, ‘यो राष्ट्रपतिको सक्रियता हो, तर यो सक्रियता व्यक्तिगत नभई संवैधानिक मर्यादा बचाउनका लागि मात्र हुनुपर्छ ।’

डा. ज्ञवालीका अनुसार नेपालको संविधानमा राष्ट्रपतिलाई ‘पकेट भिटो’ (अध्यादेश वा विधेयक अनन्तकालसम्म रोक्ने) अधिकार छैन । अमेरिकाजस्तो कार्यकारी राष्ट्रपतीय प्रणाली भएको मुलुकमा यस्तो अधिकार भए पनि नेपालको ‘सेरेमोनियल’ राष्ट्रपतिले सरकारको सिफारिसलाई लामो समय रोक्न नमिल्ने उनी तर्क गर्छन् । ‘एउटा संरक्षकको हिसाबले शंका लागे सन्देशसहित फिर्ता पठाउने वा परामर्श गर्ने अधिकार त छ, तर होल्ड गरेरै राख्ने र निष्क्रिय बनाउने अधिकार राष्ट्रपतिलाई संविधानले दिएको छैन,’ उनले भने ।

केपी शर्मा ओली नेतृत्वको तत्कालीन सरकारले संवैधानिक परिषदको निर्णय प्रक्रियामा ‘दुई जनाले मात्र पनि निर्णय गर्न सक्ने’ गरी ल्याएको अध्यादेश राष्ट्रपतिले रोक्नुलाई डा. ज्ञवालीले एउटा सकारात्मक सक्रियताको रूपमा व्याख्या गरे । ‘म्याजोरिटीको रुल (बहुमतको शासन) र माइनोरिटीको राइट (अल्पमतको अधिकार) मर्न लाग्यो र संविधानकै हुर्मत जाने देखियो भनेमात्रै राष्ट्रपतिले होल्ड गर्न सक्छन्,’ उनले भने ।

नेपालको संविधानको धारा ११४ ले अध्यादेशसम्बन्धी व्यवस्था गरेको छ । संसदका दुवै सदनको अधिवेशन नबसेको अवस्थामा तत्काल केही गर्नुपर्ने भएमा वा कानुनी रिक्तता भएमा सरकारले अध्यादेश जारी गर्न सक्छ, तर यो एउटा सर्तमा आधारित हुन्छ– कि सरकारले यसलाई संसद् सुचारु भएको ६० दिनभित्र अनिवार्य रूपमा पेस गर्नुपर्छ ।

यसैबिच संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी अध्यादेश मात्र रोकेर राष्ट्रपतिले अन्य अध्यादेश जारी गरेपछि राष्ट्रपतिका प्रेस सल्लाहकार किरण पोखरेललाई यसबारे सोध्दा उनले भने, 'संविधान र लोकतन्त्रको भावना तथा मर्मको रक्षा गर्न र बहुमतीय प्रणालीलाई जीवन्त दिन पुनर्विचारका लागि उहाँले पठाउनुभएको हो ।'

संवैधानिक परिषद् सम्बन्धी ऐनमा पटक–पटक फेरबदल

२०६३ सालको अन्तरिम संविधान निर्माणका क्रममा जारी भएको संवैधानिक परिषद् सम्बन्धी अध्यादेश पटक–पटक प्रधानमन्त्रीको चाहनामा फेरबदल हुने गरेका छन् । आफूअनुकूल आयोगको पदाधिकारी नियुक्तिका लागि सरकारले संवैधानिक परिषद् सम्बन्धी अध्यादेश जारी गरेका उदाहरण छन् ।

१३ वर्षअघि गठन भएको खिलराज रेग्मी नेतृत्वको सरकारदेखि हाल राष्ट्रिय स्वतन्त्र पार्टी नेतृत्वको झन्डै दुई तिहाई बहुमतसहितको सरकारले संवैधानिक परिषद्लाई आफू अनुकूल चलाउन अध्यादेश ल्याएको देखिन्छ । संवैधानिक परिषद्ले भ्रष्टाचार मुद्दाको अनुसन्धानका लागि छुट्टै संवैधानिक निकायका रूपमा अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगदेखि मानवअधिकारको उल्लङ्घन अनुगमन गर्न राष्ट्रिय मानव अधिकार आयोगसम्मको पदाधिकारी नियुक्तिका लागि सिफारिस गर्ने गर्छ ।

संवैधानिक परिषदमा प्रधानमन्त्री, प्रतिनिधि सभाका सभामुख, उपसभामुख, राष्ट्रिय सभाका अध्यक्ष र संसदको प्रमुख प्रतिपक्षी दलका नेता रहने व्यवस्था छ । सर्वसम्मतिको आधारमा संवैधानिक आयोगको पदाधिकारी नियुक्त गर्न सक्ने भए पनि प्रधानमन्त्री अध्यक्ष रहने संवैधानिक परिषद्बाट आफूअनुकूल निर्णय गराउन अध्यादेशको सहारा लिने गरेको पाइन्छ ।

अहिले पनि सरकारले बहुमतकै बलमा संवैधानिक परिषद्बाट संवैधानिक आयोगका पदाधिकारी नियुक्तिका लागि अध्यादेश जारी गर्न पठाएको थियो, यद्यपि राष्ट्रपतिले फिर्ता पठाइदिए । 

केपी शर्मा ओली नेतृत्वको तत्कालीन सरकारले २०७७ वैशाख ८ मा संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी अध्यादेश जारी गरेको थियो । उक्त अध्यादेशले संवैधानिक परिषद्को गणपुरक संख्या ५ बाट घटाएर ४ बनाएको थियो । विरोध भएपछि तीन दिनमा फिर्ता भएको थियो । त्यसपछि २०७७ असार १४ मा केही अध्यादेश खारेज गरेर संवैधानिक परिषदसम्बन्धी ऐनमा भएको पुरानै व्यवस्था जगाइयो । चार महिनापछि नै २०७७ मंसिर ३० मा ओली सरकारले संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी फेरि अर्को अध्यादेश जारी गरेको थियो । दुई महिनामा अध्यादेश निस्क्रिय भएपछि ओली २०७८ वैशाख २१ मा संवैधानिक परिषद्कै उही अध्यादेश फेरि जारी गरेको थियो ।

त्यसपछि भदौ २३ र २४ को जेनजी आन्दोलनपछि चुनाव गराउन गठन भएको सुशीला कार्की सरकारले पनि प्रमुख निर्वाचन आयुक्तलगायत अरू केही पदाधिकारी नियुक्ति गर्न खोजेको थियो, तर संवैधानिक परिषद्मा सभामुख, विपक्षी दलका नेतालगायत पदहरू रिक्त थिए ।

२०८२ मंसिर २ मा पनि संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी अध्यादेश राष्ट्रपति कार्यालयमा पेस भएको थियो तर राष्ट्रपति पौडेलले अध्यादेश जारी गरेका थिएनन् । 

यो पनि

राष्ट्रपतिले किन फिर्ता पठाए संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी अध्यादेश ?